di Marcello M. Fracanzani
Intervento tenuto nell’ambito del corso della Scuola Superiore della Magistratura organizzato dall’Osservatorio sulla criminalità nell’agricoltura e sul sistema agroalimentare. (Roma, 16-17 marzo 2015)
.I. IL FATTO
.II. IL PROFILO ECONOMICO ED IL QUADRO EUROPEO
.III. TUTELA INTERNA DEL MADE IN ITALY ED INSIDIE COMUNITARIE
.IV. PROPOSTE OPERATIVE.
.I.
Muovo da uno di tre casi pratici per render conto del titolo di questo intervento.
Si pensi ad un allevamento di galline ovaiole in batteria, cioè in strutture chiuse, elevate da terra, articolate all’interno in divisori metallici per mantenere ciascun animale nel proprio spazio, con dosatore per cibo ed acqua, caditoio per deiezioni, areazione forzata senza aperture.
L’alternanza giorno/notte è regolata da illuminazione elettrica con lampadine ad incandescenza, con tonalità virata sul rosso.
Ebbene, regolando il timer su 9 ore di luce e 9 di buio, l’animale è stimolato a produrre un uovo nelle 18 ore, anziché in 24; darà due uova in 36 ore, anziché in 48, ne darà quattro in 72, anziché in 96; per la verità, in 96 ore avrà già deposto cinque uova e starà lavorando alla sesta, mentre la concorrenza (si noti la parola) è ferma a quattro.
Certo, per un simile sforzo è necessario un particolare nutrimento altamente proteico, su cui torneremo in prosieguo, mentre per confezionare il guscio viene in aiuto un autoarticolato pieno di residui di lavorazione marmi che settimanalmente scarica la bianca polvere nel dosatore del mangime, sublimando così l’operazione di razzolare nel cortile. A completamento è garantita copertura antibiotica a vasto spettro per preservare dalle molteplici aggressioni virali, connesse proprio alla delimitazione per sforzo fisico, con ampio rischio di contagio anche in ragione della promiscuità.
È evidente che questo regime non può durare e, infatti, l’animale è prostrato entro i cinque o sei mesi di attività.
Non più destinato a dignitosa vecchiaia (gallina vecchia fa buon brodo), gli si aprono nuovi orizzonti: collocate le gabbie in un camion a rimorchio scoperto, proverà l’ebbrezza del vento sferzante, del sole e del cangiante panorama. Di questi camion se ne vedono più di quanto non si pensi: fateci caso la prossima volta che viaggiate in autostrada e ne troverete di pieni e di vuoti.
La direzione è un porto sul Tirreno nella bassa Italia, da dove salpare stipati su un mercantile in crociera verso la Tunisia.
Quivi giunti ci aspetta il macello.
Il pollame viene spiumato ed eviscerato e con questi scarti animali triturati, emulsionati ed amalgamati si ottiene la base per il mangime che riprende la via dell’Italia destinato a quelle galline che hanno preso il posto delle defunte.
La carne, invece, viene (veniva) consumata in parte nel nord Africa, tradizionalmente avulso dal maiale, ma in larga parte rientra in Italia, come base per confezioni di cosce ed alette, petti ed hamburger, che saranno preparate negli stabilimenti appartenenti allo stesso gruppo che ha allevato il pollame, quindi immesse sul mercato con la dicitura: “carne nata, allevata e lavorata in Italia”.
Piumaggio e visceri, come si è detto, debitamente lavorati ed emulsionati, finiscono nel dosatore, in uno con la polvere di marmo e gli antibiotici.
.II.
Bene, fin qui il racconto truculento: ancorché non vi siano profili di responsabilità penale, per l’impatto d’immagine, la sola diffusione pubblica di un tale processo produttivo farebbe verosimilmente crollare le vendite.
Ma guardiamo ora sotto il profilo giuridico tributario per scoprire il lato raccapricciante.
Le galline nascono in Italia, nello stesso stabilimento dove vengono allevate, nutrite come sopra e stimolate alla uovagione.
Non vengono macellate in Italia per evitare i costi connessi alle attività di vigilanza amministrativa di questa procedura; ma con regolare fattura e bolla di consegna vengono trasportate vive per terra e per mare fino in Tunisia.
Chi non dovesse sopravvivere al viaggio viene fatto sparire fuori da ogni procedura regolamentata.
Nemmeno alla ditta tunisina le galline vengono vendute, ma viene corrisposto il compenso, dietro fattura, per la prestazione lavorativa connessa alla macellazione e lavorazione, secondo i costi del servizio e gli oneri amministrativi accessori propri di quell’ordinamento giuridico; venduta è solo quella carne che resta nel nord Africa, mentre le medesime galline – dissezionate e scomposte – ritornano in Italia per subire l’ultima fase della lavorazione, cioè il confezionamento e la distribuzione.
Tutte le fatture sono spese deducibili per servizi resi da terzi.
La ditta non conferisce alcun rifiuto organico o speciale e non sostiene il relativi importanti costi di igiene ambientale.
Anzi, può vantarsi di essere ditta “riciclona”, cioè capace di ottimizzare il ciclo produttivo riducendo al minimo i rifiuti: eviscerazioni e piumaggio vengono “riciclati” interamente rendendo cannibale la gallina e variando sulla nota questione potremmo chiederci se la gallina prima mangi o venga mangiata.
Al proposito, dobbiamo completare la descrizione, precisando che le deiezioni sono essiccate, polverizzate e trasformate in base per fertilizzante, assai apprezzato in floricultura.
Per tutto questo, per non macellare, per non produrre scarti, per non conferire rifiuti, la ditta risparmia: avrà un premio ed il “bollino blu” di benemerenza, sottacendo che tutte queste operazioni costerebbero ben di più del giro turistico imposto ai generosi piumati da cortile.
In altre parole, costa meno scarrozzare le galline per mezz’Italia, imbarcarle per la Tunisia e riportale sezionate che non affrontare i costi italiani per le stesse operazioni.
Restando sul terreno economico la differenza –notevole– di costi è solo in minima parte dovuta al costo –diretto– del lavoro, rilevando piuttosto gli oneri riflessi, quali la sicurezza nei luoghi di lavoro, gli oneri previdenziali ed assicurativi, i costi di salvaguardia ambientale, l’attività di prevenzione e controllo, il mantenimento dell’apparato statale in generale.
Si tratta di questioni di concorrenza, principio (o feticcio) su cui si impernia l’Unione Europea nella sua opera di integrazione economico monetaria.
Vi è dunque un favor verso queste prassi. È questione su cui torneremo in chiusura, ma procediamo con ordine.
.III.
Non sarà sfuggito che il caso da cui abbiamo preso le mosse sia simile, ma non sovrapponibile, agli episodi recentemente saliti all’onore delle cronache per i controlli propiziati da Coldiretti al valico del Brennero, intercettando prodotti e semilavorati che entravano in Italia per essere poi completati o direttamente spacciati ed esportati come italiani.
Questi ultimi, ma in particolare il caso da cui abbiamo preso le mosse, in uno con i rilievi economici sottesi, pongono urgenti domande.
Occorre chiedersi se si tratti di carne italiana, se possa legittimamente definirsi tale sul mercato e, più in generale, quando un prodotto diretto al consumatore finale (al pubblico) sia considerato italiano.
Occorre chiedersi, più radicalmente, se l’interesse pubblico si identifichi con la tutela della concorrenza e se questo sia il criterio informatore della legislazione comunitaria e di quella nazionale.
Anticipando le conclusioni, vien da pensare che la protezione degli interessi collettivi avvenga di riflesso, tramite le azioni a tutela del consumatore o, addirittura, a tutela dell’imprenditore.
Occorre piegare dunque gli interessi comunitari verso il bene pubblico, affermando che la concorrenza richiede ponderazione, cioè valutazione che ha senso a seguito di corretta informazione, garantendo la tutela delle specificità o identità produttive.
In altri termini, l’interesse pubblico si pone al traino dello scopo speculativo, vero motore dell’U.E.
In questo senso, occorre sfruttare i riconosciuti margini di identità e l’Italia è il Paese europeo con il maggior numero di prodotti agroalimentari a denominazione di origine controllata o protetta e a indicazione geografica tipica riconosciuti dall’Unione europea: sono infatti 264 i prodotti DOP (Denominazione di origine controllata), IGP (Indicazione geografica protetta), STG (Specialità tradizionale garantita) e inoltre 523 i vini DOCG (Denominazione di origine controllata e garantita), DOC, IGT (Indicazione geografica territoriale).
È questa una circostanza che denota indubbiamente la grande qualità delle produzioni nazionali e la conseguente necessità di promuoverle e tutelarle non solo in sede istituzionale o politica, ma anche in senso giuridico proprio e di diritto amministrativo in particolare.
In quest’ottica l’Unione europea favorisce il sistema delle indicazioni geografiche per sostenere le economie nazionali, proteggere l’ambiente e la sicurezza agroalimentare. Allo stesso tempo si assicurano anche maggiori garanzie ai consumatori, nonché livelli di trasparenza, tracciabilità e sicurezza alimentare più elevati.
La disciplina italiana quindi si intreccia con quella comunitaria cui in verità finisce per adeguarsi, sull’argomento che –in fondo– si tratta di attività di libero mercato dove la (tutela della) concorrenza costituisce elemento di attrazione alla competenza della U.E..
Nella cornice comunitaria occorre muovere da due importanti regolamenti, CEE n.2081/92 e n.2082/92, che danno tutela rispettivamente alle indicazioni geografiche e alle specialità nazionali, definendo cosa si debba intendere per denominazione d’origine e indicazione geografica, disciplinando come deve avvenire la domanda di registrazione.
Il quadro europeo si è però dimostrato poco adeguato già dieci anni fa, per cui è stato necessario intervenire con altri due regolamenti, n.509/2006 e n.510/2006, che rendono più snella la procedura di riconoscimento delle indicazioni geografiche quando lo Stato presenta domanda di registrazione, riducendo però la novellazione ad intervento di snellimento e semplificazione procedurale, ma rinviando l’approfondimento dei problemi nella loro interezza a futuri interventi, di cui si è ancora in attesa.
La testé descritta cornice comunitaria di incertezza normativa provoca la frammentazione della disciplina italiana, che spazia dal Codice del Consumo (D.lgs n. 206/2005) alla legge n. 166/2009 ove vien dato pieno riconoscimento ai prodotti interamente italiani, attraverso la garanzia della certificazione del marchio, con lo scopo di consentire anche una maggiore competitività dei prodotti agroalimentari italiani e sostenere il “Made in Italy” (art. 16).
In questo senso basti sottolineare solo la circostanza che l’art. 16 della legge appena richiamata in realtà presuppone l’esistenza di due fattispecie:
1) Made in Italy;
2) c.d. full Made in Italy, quando il prodotto è considerato interamente italiano, ovvero quando tutte le quattro fasi di produzione indicate dalla norma vengono compiute in territorio nazionale (disegno, progettazione, lavorazione e confezionamento).
La distinzione fra le due tipologie, produce una tutela “forte” ed una tutela “debole”, che favorisce lo scarroccio nell’assenza di tutela, donde la necessità di por mano al dato legislativo, primieramente con un’azione di coordinamento della disciplina esistente.
In generale, il frastagliato quadro nazionale di riferimento può essere così riassunto:
– Legge n. 689/1981: legge sulla depenalizzazione;
– Legge n. 128/1998, art. 53: legge comunitaria per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee;
– Legge finanziaria 2004 (n. 350/2003), art. 4, commi 49 e ss.;
– D.lgs. n. 206/2005 (Codice del Consumo);
– Legge n. 166/2009, recante disposizioni urgenti per l’attuazione degli obblighi comunitari;
– nonché tutta una serie di discipline di settore, alcune delle quali saranno trattate in seguito: riguardanti ogni specifico settore: vitivinicolo (d.lgs. n. 61/2010), tessile e calzaturiero (legge n. 55/2010).
In questo senso, per i controlli sulla denominazione protetta, occorre fare riferimento all’art. 53 della legge n. 128/1998 .
L’autorità preposta al coordinamento dei controlli – e quindi responsabile delle verifiche – è il Ministero delle Politiche agricole e forestali, mentre le attività concrete di controllo vengono effettuate da autorità pubbliche designate oppure da organismi privati autorizzati dallo stesso Ministro con proprio decreto, come disposto dall’art. 10 del Regolamento n. 2081/92 e art. 14 del Regolamento n. 2082/92.
In particolare, per essere accreditati come soggetti accertatori, gli organismi privati devono presentare apposita richiesta al Ministero che poi provvederà a istituire l’“Elenco degli organismi di controllo privati per la denominazione di origine protetta (DOP), la indicazione geografica protetta (IGP) e la attestazione di specificità (STG)”.
Prima di rilasciare l’autorizzazione in cui si sostanzia l’accredito, il Ministero procede alla verifica dei requisiti degli organismi privati (co. 2) e comunque vigila sempre sul loro operato (co. 12). Tali autorizzazioni vengono rilasciate entro 60 gg dalla richiesta, in difetto si forma silenzio-assenso (co. 13).
L’art. 53 testé citato prevede anche la costituzione di consorzi di tutela (ex art. 2602 c.c.), con però solamente funzioni di promozione, valorizzazione ed azioni di protezione indiretta (tramite segnalazione ad altri organi o enti), nonché di informazione del consumatore (co. 15). Con decreto del Ministro delle politiche agricole sono state poi stabilite le disposizioni relative ai requisiti di rappresentatività per il loro riconoscimento (co. 17).
La disciplina descritta risponde pienamente a quanto richiesto in sede comunitaria, cioè dal Regolamento CEE n. 1848/93 di attuazione del Regolamento n. 2082/92, ove all’art. 14 si prevede appunto che in ogni Stato debbano essere costituiti organismi di controllo aventi il compito di garantire che i prodotti agricoli e alimentari con attestazione di specificità rispondano ai requisiti del disciplinare.
Le strutture di controllo possono essere composte da autorità pubbliche o da organismi privati, ma devono sempre offrire garanzie sufficienti di obiettività e imparzialità nei confronti di ogni produttore o trasformatore soggetto al controllo. Devono disporre permanentemente degli esperti e dei mezzi necessari per assicurare i controlli e per ottenere l’autorizzazione dello Stato membro, e devono soddisfare i requisiti definiti nella norma EN/45011 del 26 giugno 1989.
È immediatamente percepibile come una simile struttura a cascata si ripercuota sul buon funzionamento dell’amministrazione, producendo difformità interpretative od il consolidamento di prassi divergenti da regione a regione se non tra diverse province, in base all’orientamento delle singole CCIAA. La diversità di accertamento produce poi difformità nel regime sanzionatorio.
Infatti nell’impianto della legge finanziaria 2004 (n. 350/2003) il sistema sanzionatorio era basato prevalentemente sulla fattispecie penale ex art. 4, co. 49, che la Cassazione ha sempre interpretato dando prevalenza al produttore piuttosto che all’origine geografica: basta guardare dove ha sede legale, nemmeno operativa, l’imprenditore e quello sarà il luogo di provenienza del prodotto, sul presupposto che il produttore è coordinatore del processo produttivo e responsabile del prodotto finale.
Questo criterio meramente formale e che ha riguardo alla sede legale risultante dalla carta intestata ha governato per i successivi nove anni.
Fortunatamente, importanti novità sono state introdotte con la novellazione apportata prima dalla legge n. 166/2009 e poi dal c.d. Decreto Sviluppo (d.l. n. 83/2012).
Nel 2009 è stato introdotto il co. 49bis dell’art. 4, legge n. 350/2003, ipotizzando la fattispecie di “fallace indicazione dell’uso del marchio”, prevedendo per i contravventori una consistente sanzione amministrativa da 20.000 a 250.000 euro.
Nel 2012, l’introduzione del co. 49quater ha trasferito il potere sanzionatorio alle Camere di Commercio territorialmente competenti: rimanendo così il potere accertatorio in capo ai soggetti vigilanti e avviando quella schepsi tra momento di accertamento e momento di imposizione della sanzione, che è il tratto meno felice della riforma ed il dramma del sistema amministrativo italiano di protezione del marchio: un soggetto svolge gli accertamenti e su quelli un altro soggetto deve imporre la sanzione e difenderla poi in giudizio.
Sembrerà cosa da poco, ma la diversa tonalità cui sono accordati i rispettivi strumenti comporta spesso una facile vittoria del privato che ha buon gioco sul mancato collegamento fra i due attori della parte pubblica.
Con nota 6 agosto 2012, prot. 173529, il Ministero dello Sviluppo economico ha fornito chiarimenti e indicazioni operative al fine di consentire lo svolgimento di tale nuova attribuzione in modo uniforme. In particolare, la nota ministeriale chiarisce quanto segue:
1) per individuare la CCIAA territorialmente competente si fa riferimento al luogo in cui è stata accertata l’infrazione ;
2) le CCIAA, quali autorità titolate a riceve il rapporto della violazione riferita ai sensi dell’art. 17 legge n. 689/81 (rapporto inviato dalle autorità di controllo come ad es. l’Agenzia delle Dogane), sono altresì competenti ad adottare anche la confisca ex art. 4, co. 49ter, legge n. 350/2003;
3) le innovazioni di cui alla norma in oggetto decorrono dal 26 giungo 2012: dopo questa data tutti i rapporti relativi alle violazioni ex art. 4, co. 49bis devono essere trasmessi alle CCIAA;
4) con opportuna nota sul regime transitorio, i procedimenti ancora in corso in tale data (presso il Ministero per lo Sviluppo economico, Direzione generale per la politica commerciale internazionale, organo precedentemente competente) saranno decisi dalla CCIAA territorialmente competente, sempre che il Dipartimento ministeriale non abbia già adottato la relativa ordinanza.
Solo nel caso di tutela forte del full Made in Italy, per la descritta violazione di “fallace indicazione del marchio” si procede sempre alla confisca dei prodotti (art. 4, co. 49ter, legge n. 350/2003) e l’autorità competente può procedere anche con ordinanza-ingiunzione (art. 18, legge n. 689/81) che costituisce titolo esecutivo, una volta decorso il termine per proporre opposizione, oppure con il passaggio in giudicato della sentenza di rigetto dell’opposizione e nel caso l’autorità di accertamento abbia provveduto al sequestro della merce, la Camera di Commercio è l’organo competente anche a decidere circa l’opposizione all’eventuale sequestro (art. 19, legge n. 689/81).
Avverso l’ordinanza-ingiunzione della Camera di Commercio che dispone il pagamento o la sola confisca si può proporre opposizione davanti all’autorità giudiziaria ordinaria, come disposto dall’art. 22 della l. 689/81: si segue il rito disciplinato dall’art. 6 del d.lgs. n. 150/2011, da promuovere entro 30 gg dalla notificazione del provvedimento .
Completando il ragionamento sulle sanzioni amministrative, oltre alla già citata legge n. 350/2003 (come modificata dal d.l. 83/2012), va ricordato anche il d.lgs. 297/2004 (riguardante la protezione di indicazioni geografiche e denominazioni d’origine) in cui sono disciplinate varie ipotesi di illeciti repressi con sanzioni amministrative pecuniarie, tra cui si ricorda:
– la detenzione, per la commercializzazione, di prodotti certificati senza la denominazione (art. 1, co. 2, eccetto il caso in cui sia autorizzata la smarchiatura ai sensi del regolamento del consorzio di tutela – co. 2bis);
– la modifica della denominazione protetta, con lo scopo di commercializzare i prodotti (art. 2, co. 1);
– l’usurpazione, l’imitazione o l’evocazione di una denominazione protetta (art. 2, co. 2);
– l’utilizzo sulla confezione di false indicazioni relative all’origine, alla natura o alle qualità essenziali dei prodotti, con lo scopo di trarre in inganno il consumatore (art. 2, co. 3);
– ogni comportamento o prassi tale da indurre in inganno sulla vera origine dei prodotti (art. 2, co. 4);
– l’uso di espressioni, da parte di soggetti non autorizzati, che siano dirette a garantire attività di controllo sulla denominazione protetta, poiché la normativa attribuisce tale compito in via esclusiva alle strutture di controllo (istituite ex art. 53, legge 128/98); ecc.
La dottrina più attenta stigmatizza un doppio binario del sistema sanzionatorio, che comprende sia violazioni amministrative sia illeciti penali, con esiti diversi anche ai fini dell’accertamento dei fatti materiali.
All’amministrazione inoltre vengono dati sempre più spesso compiti per la “salvaguardia di risoluzione di un conflitto di beni” , operando come garante degli equilibri di mercato.
Nel settore dei rifiuti ad esempio, con conseguente rilevanza anche nell’agroalimentare, la legge ruota attorno al “modo legalmente definito per la risoluzione dei conflitti” , a prescindere da concrete situazioni di pericolo o dall’effettiva offensività dei comportamenti posti in essere.
Per il “Made in Italy” la situazione è solo parzialmente diversa, poiché si tratta di sanzionare condotte che recano realmente pregiudizio alla concorrenza, nonché all’affidamento che il consumatore pone nel marchio.
Inoltre la tutela dei simboli di garanzia qualitativa è cosa diversa rispetto ai segni distintivi, perché nei secondi si salvaguardia in principalità l’interesse dell’imprenditore, mentre nei primi si guarda alla valorizzazione di determinati settori produttivi e dell’economia italiana in generale, oltre che alla tutela del consumatore , ritenuto sinonimo di interesse pubblico.
L’ordinamento prevede un sistema di controlli esterni sui marchi collettivi, che trascende quindi gli interessi privati degli imprenditori, seppure il potere di verifica è affidato anche ai consorzi volontari di tutela, che si autodisciplinano, con significativa responsabilizzazione degli stessi controllati.
Sicuramente questo aspetto va potenziato, perché è un’ulteriore ragion d’essere del consorzio e risponde anche al principio di sussidiarietà come fissato in Costituzione (art. 118). Così facendo inoltre si alleviano le istituzioni che ci sono già, affidando attività di interesse generale all’autonoma iniziativa dei cittadini, tramite organismi volontari.
In atri termini, l’orientamento pietrificato della Cassazione poggia(va) sull’assunto per cui la qualità dei prodotti dipende dalla affidabilità del produttore, donde il riferimento all’origine (sede legale) imprenditoriale, piuttosto che al luogo di effettiva lavorazione, perché l’imprenditore ha responsabilità giuridica nel processo produttivo.
Si tratta di capire però fino a che punto il produttore riesca a mantenere il controllo di qualità sui processi produttivi delocalizzati, proprio in quanto tali, cioè lontani dalla sua sfera d’influenza, mentre il consumatore potrebbe essere indotto a comprare un prodotto con marchio “Made in Italy” indipendentemente dalle qualità del prodotto, ma basandosi piuttosto proprio su ragioni “etiche” o di origine geografica, che gli farebbero prediligere prodotti (ritenuti) italiani anziché esteri, confidando sulla dicitura ed ignorando in buona fede la più forte tutela della dicitura full Made in Italy.
Parallelamente, col sistema sanzionatorio amministrativo viene punito qualsiasi comportamento o prassi che siano volti a indurre in errore il consumatore sull’origine della merce.
I confini tra la fattispecie penale e le violazioni amministrative risultano ancora ad oggi molto incerti, perché le seconde si concretano di fatto in comportamenti omissivi che possono ingannare il consumatore sulla provenienza, evitando appositamente di specificare l’origine del prodotto con intento fraudolento.
Vi è quindi una sovrapposizione di competenza che stante la diversa autorità rischia di tradursi in disparità di trattamento e di valutazione difficilmente percepibile agli occhi del cittadino.
Con notazione positiva, possiamo affermare che il settore vitivinicolo e agroalimentare in generale è da tempo tutelato sia a livello comunitario che nazionale con discipline dettagliate e specifiche per criterio merceologico. L’obiettivo è valorizzare le caratteristiche e le qualità di prodotti alimentari tutelandoli avverso pratiche commerciali scorrette da parte di Paesi esteri, sia comunitari sia extracomunitari.
In questo caso l’autorità competente per l’accertamento e l’irrogazione delle sanzioni è il Ministero per le politiche agricole che promuove le denominazioni d’origine e le indicazioni geografiche, ed è responsabile anche dei controlli su tali prodotti, per verificare che effettivamente abbiano e mantengano le caratteristiche peculiari per cui sono stati registrati.
Mentre siffatto dato normativo si riferisce unicamente al settore vitivinicolo, il d.l. n. 83/2012, che ha modificato la legge n. 350/2003, si riferisce in generale al marchio “Made in Italy” su prodotti e merci non originari dall’Italia.
Il marchio si riferisce solamente al luogo di produzione, e non riguarda i requisiti che i prodotti devono avere per beneficiare della denominazione d’origine o della indicazione geografica: la questione quindi è garantire che il prodotto sia di origine italiana.
Anche il Ministero per lo Sviluppo economico è impegnato con iniziative di contrasto alla contraffazione. In particolare la tutela dei segni distintivi è diventata importante soprattutto in vista dell’Esposizione Universale EXPO 2015.
L’impegno era di promulgare una “Legge Speciale Expo” per la tutela dei marchi collegati all’Esposizione Universale di Milano, con lo scopo di valorizzare e rendere riconoscibile l’eccellenza dei prodotti italiani sui mercati esteri. L’intento però non è solamente quello di promuovere la qualità italiana, ma anche quello di rendere effettiva l’applicazione delle sanzioni nei confronti degli acquirenti consapevoli di prodotti contraffatti, per arginare gli effetti negativi sull’economia del Paese.
Il Ministero si avvale del Consiglio Nazionale Anticontraffazione (CNAC): un organismo interministeriale con funzioni di indirizzo, impulso e coordinamento strategico delle iniziative intraprese da ogni amministrazione per contrastare il fenomeno della contraffazione.
Il CNAC, istituito presso il Ministero per lo Sviluppo economico dalla legge n. 99/2009, è operativo dal 2011 e ne sono componenti rappresentanti di 11 ministeri (Sviluppo economico, Economia e Finanze, Affari esteri, Difesa, Politiche agricole, Interno, Giustizia, Beni e Attività culturali, Lavoro e Politiche sociali, Salute, Funzione pubblica) cui si aggiunge l’ANCI (Associazione nazionale comuni italiani).
Occorre tuttavia rappresentare la parcellizzazione delle iniziative e delle competenze che rendono difficile la regia ministeriale, provocando disparità di trattamento ed estemporaneità delle azioni di contrasto, che perdono sostanzialmente di efficacia, soprattutto se il momento sanzionatorio appare distribuito in più fasi di competenza di diversi e non coordinati enti.
Indicativa un’esegesi attenta dell’art. 4 della legge n. 350/2003, come novellato dal d.l. n. 83/2012, ove consente di enucleare le seguenti attività già assunte e operative:
• viene istituita presso l’Agenzia delle Dogane una centrale operativa mediante apparecchiature scanner per potenziare le attività di controllo nelle operazioni doganali con finalità antifrode, e una banca dati delle relative immagini raccolte (co. 50). Si vuole quindi raccogliere il materiale multimediale idoneo a contraddistinguere i prodotti da tutelare, in modo da renderli subito riconoscibili;
• viene istituito uno “sportello unico doganale” per semplificare le operazioni di importazione ed esportazione. In tal modo si vogliono anche concentrare le attività istruttorie riguardanti le predette operazioni, da parte delle amministrazioni competenti (commi 57-60). Presso lo sportello unico infatti vengono concentrate tutte le istanze presentate dagli organi di controllo e i dati raccolti vengono poi inviati alle amministrazioni interessate;
• presso il Ministero per le Attività produttive viene istituito un apposito fondo che si occupa di campagne promozionali a favore del “Made in Italy”, mentre al Ministero per le Politiche agricole e forestali viene affidata la vigilanza sui marchi di qualità delle produzioni agroalimentari (commi 61-76);
• vengono costituiti una serie di organismi come il già citato CNAC, nonché uffici di consulenza e monitoraggio (presso gli uffici dell’Istituto per il Commercio estero o presso gli uffici delle Rappresentanze diplomatiche e consolari) per tutelare i marchi di qualità, monitorare le violazioni e fornire assistenza alle imprese per la registrazione dei segni distintivi e la loro tutela (commi 74-75);
• l’autorità amministrativa, quando accerta la violazioni di un diritto della proprietà intellettuale, può disporre anche d’ufficio il sequestro della merce contraffatta (commi 80-81);
• tuttavia per quanto attiene la frequente fattispecie di uso fallace del marchio con modalità tali da ingannare il consumatore sull’origine (co. 49bis), è prevista anche la possibilità di regolarizzare le merci (sanatoria), apponendo le indicazioni previste.
Indubbiamente si cerca di contrastare ogni fenomeno di contraffazione e ogni comportamento che possa indurre in errore il consumatore sull’origine dei prodotti, nonché pregiudicare gli imprenditori, ma è evidente che la disciplina è ancora frastagliata: vengono istituiti molteplici organismi di tutela e controllo e le competenze sono affidate ad autorità amministrative sempre diverse, addirittura – come già detto scindendo nel medesimo settore la competenza di accertamento dalla imposizione sanzionatoria. Ciò non favorisce né chiarezza né semplificazione. Questo a danno dell’economia nazionale e del commercio dei prodotti certificati.
In conclusione, “Made in Italy” è un marchio commerciale che indica i prodotti interamente fabbricati e confezionati in Italia, nato negli anni ’80 per rivalutare e difendere il prodotto italiano da falsificazioni e contraffazioni.
Riguarda soprattutto i settori della moda, cibo, arredamento e meccanica, e ha caratteristiche diverse rispetto a marchi DOC, DOCG, IGT, perché intende valorizzare non solo le qualità di determinati prodotti, ma anche la loro origine interamente italiana.
L’importanza del Made in Italy è quindi rilevante per:
– difendere la qualità italiana, che da sempre contraddistingue il nostro Paese, da ogni possibile contraffazione;
– tutelare l’economia nazionale dagli effetti negativi derivanti da frodi e contraffazioni;
– promuovere i prodotti italiani, soprattutto in vista dell’Expo 2015.
.IV.
Natura non nisi parendo vincitur.
L’adagio baconiano fatto proprio da Galileo può valere anche nei confronti dell’Unione Europea.
Alla concorrenza come interesse pubblico, è stata contrapposta la conoscenza come interesse del pubblico. La contrapposizione è fuorviante, ma non tanto fra concorrenza e conoscenza, come si dirà subito, quanto fra interesse pubblico e interesse del pubblico, perché questo secondo altro non è che la somma di interessi individuali, anche maggioritari, addirittura totalitari, ma sempre individuali, di chi ragione cioè uti singulus e non uti civis è l’interesse della pancia del popolo, del clamore di piazza che, certo, dev’esser sentito da chi governa, ma non condizionarlo, se non vuol scarrocciare in deriva populista.
L’interesse pubblico è e resta uno solo: quello proprio di ciascuno e non esclusivo di alcuno, quello cioè in cui ciascuno può riconoscersi, ma che non si esaurisce nel bene di una categoria, di un gruppo e –nemmeno- nella totalità degli individui.
In questo senso non può esserci concorrenza senza comparazione e non può esserci comparazione senza uniformità di descrizione e piena conoscenza. La conoscenza richiede l’identificabilità, diciamolo: l’identità, che è l’altro pilastro comunitario (unita nelle diversità). Lavorando sull’identità (dei prodotti, dei Paesi) si piegano le norme comunitarie verso più umani (e ragionevoli) interessi.
In una prospettiva costruttiva, di proposta operativa immediatamente incisiva, conviene muovere dalla competenza –normativa ed amministrativa– a disciplinare questa materia e bisogna allora partire dal dato costituzionale, che attribuisce alla potestà esclusiva dello Stato la tutela della concorrenza (art. 117, co. 2, lett. e).
Una materia così delicata e ampia non può essere intesa in senso statico e va sicuramente ad intrecciarsi sia con le competenze concorrenti (ad es. commercio con l’estero), sia con le competenze regionali (ad es. in tema di agricoltura), che quindi vengono compresse dagli interventi statali.
D’altra parte però è difficile pensare di poter dare una tutela adeguata alla qualità italiana (e all’economia nazionale) se si permette ad ogni regione di legiferare autonomamente frammentando, ancor di più, il panorama di riferimento. Per questo motivo l’orientamento del legislatore è sempre andato verso un accentramento della tutela della concorrenza, sostenuto anche dalla giurisprudenza costituzionale che vi riconosce una delle leve della politica economica statale. E infatti anche la Consulta, da parte sua, con sentenza n. 272/2004 ribadisce trattarsi di materia trasversale non riducibile in confini rigidi e precisi perché intrecciata a una pluralità di interessi, sicché le disposizioni nazionali sui marchi distintivi e sul “Made in Italy” devono essere compatibili anche con il principio comunitario della libera circolazione delle merci.
Un tanto si adatta principalmente per i prodotti alimentari, ove la UE riconosce la possibilità di introdurre dei limiti a tale principio qualora si renda necessario salvaguardare interessi prioritari.
Tra questi rientra la tutela della salute pubblica, disciplinata dal Regolamento n. 178/2002. Proprio per questo scopo è stata istituita l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) che si avvale di singole autorità nazionali per coordinare e monitorare i vari settori e le informazioni di ogni Stato membro.
L’UE infatti non si propone solo di garantire le specificità territoriali e le denominazioni d’origine, ma la Politica agricola europea (PAC) ha anche lo scopo di proteggere l’ambiente, la salute e sicurezza alimentare. I criteri direttivi a livello comunitario infatti riguardano l’incremento della produttività dell’agricoltura, una stabilizzazione dei mercati, la garanzia della sicurezza degli approvvigionamenti, la ragionevolezza dei prezzi dei prodotti, nonché anche la tutela e l’informazione nei confronti del consumatore. Come si vede, diversi interessi, perseguiti con normative di settore non coordinate tra di loro rischiano di provocare sovrapposizioni o vuoti di tutela a tutto vantaggio di operatori che si muovono ai margini della legalità.
Bisogna però chiedersi anche se l’eventuale obbligo di inserire l’indicazione dell’origine italiana (complessiva) sia compatibile con il principio comunitario di libera circolazione delle merci.
Per l’UE infatti l’indicazione obbligatoria della provenienza geografica riguarda solamente i casi in cui possa derivare un inganno o un equivoco per il consumatore. Stabilire quindi un obbligo di specificare l’origine geografica potrebbe contrastare con i prefati principi comunitari: si potrebbe infatti obiettare che l’indicazione obbligatoria dell’origine dei prodotti italiani finisce per favorirli sul mercato nazionale, ostacolando quelli provenienti da altri Paesi (violazione libera circolazione – art. 28 Trattato CE).
In sintesi, la disciplina legislativa e regolamentare risulta quantomeno slabbrata e coinvolge numerose autorità. Come abbiamo visto infatti, nel settore agroalimentare, responsabile delle verifiche e del coordinamento è il Ministero delle politiche agricole e forestali, ma le attività concrete di vigilanza vengono svolte da organismi di controllo pubblici o privati, il cui operato deve a sua volta essere oggetto di verifica.
Considerando il sistema sanzionatorio, si stigmatizza la presenza di un doppio binario che affianca fattispecie penali a fattispecie di illeciti amministrativi. Si è assistito infatti alla depenalizzazione dei comportamenti omissivi, che ha creato di conseguenza un sottile confine tra il reato di cui al co. 49 dell’art. 4 della legge n. 350/2003, e le violazioni amministrative del co. 49bis. A dimostrazione di un tanto, basti pensare all’orientamento costante della Cassazione, che ha sempre avvallato numerosi comportamenti in cui il sistema di etichettatura sembrava ambiguo, considerando prevalente l’origine imprenditoriale sul quella geografica.
Attualmente quindi le ipotesi di violazioni amministrative sono numerose, elencate in modo puntuale nel d.lgs. n. 297/2004 , nonché dal comma 49bis dell’art. 4 legge n. 350/2003 che prevede l’ipotesi di fallace indicazione quando il marchio viene usato con modalità tali da ingannare il consumatore sull’origine italiana del prodotto, anche senza che sia accompagnato da indicazioni precise o evidenti, o comunque senza evitare fraintendimenti.
Nel 2012, l’importante novità introdotta dal legislatore riguarda il fatto che il potere sanzionatorio viene attribuito alle Camere di Commercio, le quali quindi ricevono il rapporto delle autorità competenti (ad es. gli uffici doganali) e procedono ad irrogare le sanzioni. Quest’intento di razionalizzazione in realtà non fa altro che aumentare il numero di autorità amministrative che vengono coinvolte quando si concreta una fattispecie sanzionabile.
Già si è visto come il marchio “Made in Italy” sia diverso dalle certificazioni di qualità poiché ha l’obiettivo di tutelare non solo la qualità dei prodotti, ma anche l’origine geografica nazionale. Si vuole tornare a dare rilevanza alle produzioni che avvengono interamente in Italia, per fornire maggiori garanzie ai consumatori ma anche alle aziende (specialmente manifatturiere) che decidono di mantenere le produzioni nel nostro Paese, nonostante il periodo di crisi economia. In questo modo si cerca di salvaguardare le produzioni nazionali e di risollevare la nostra economia, mettendola a riparo dagli effetti negativi che derivano dalle contraffazioni dei Paesi esteri (comunitari o extracomunitari). Ed in questo senso, occorre fare attenzione affinché l’introduzione nel mercato europeo di prodotti con tale marchio non contrasti con la libera circolazione delle merci: infatti nel territorio italiano i prodotti nazionali potrebbero essere preferiti, con pregiudizio per quelli esteri.
L’epidermica indagine nel mondo della tutela dei marchi e della filiera produttiva in genere ed agroalimentare in particolare, induce a concludere per un eccesso di competenze nel nostro Paese, con il concreto rischio di accavallamento e disorganizzata azione dei pubblici poteri a tutto vantaggio di opacità imprenditoriali nazionali ed estere. Facile conclusione l’usale invocazione di intervento legislativo di riordino, magari profittando di Expo 2015 a giustificazione di diposizioni speciali ed urgenti.
Riteniamo, tuttavia, preferibile una preventiva operazione di censimento normativo di funzioni e competenze a “legislazione invariata”, cui far seguire una raccolta di “casi notevoli” –alcuni dei quali già citati in nota a questo lavoro– per organizzare un testo unico coerente con la disciplina europea e fornire così una sorta di prontuario ad uso delle amministrazioni coinvolte, ma anche dei consorzi privati accreditati di pubbliche funzioni.
In conclusione ed estrema sintesi, in un ottica di concorrenza spinta su (apparente?) matrice comunitaria, l’economia vede nella legalità e nella trasparenza due limiti; nella trasparenza perché svilisce il know how aziedale, riducendone quindi la competitività e vanificando gli investimenti di ricerca per il miglioramento, preferendo copiare piuttosto che innovare; la legalità, perché l’intervento normativo è spesso teso a rettificare il dogma di mercato spinto con regole di valenza tendenzialmente sociale, comunque restrittive del puro gioco economico.
In un approccio squisitamente quantitativo, dunque, legalità e trasparenza sono sicuramente soccombenti verso l’economia.
Diversamente se si guarda alla qualità, cioè alla differenziazione, all’infungibilità del prodotto: in tale prospettiva, infatti, la trasparenza indica non solo il risultato ma anche il modo con cui lo si raggiunge, non solo il prodotto, ma anche le modalità di produzione, che divengono un valore aggiunto, specie se il prodotto è di qualità. Anzi, possiamo dire che in un contesto di infungibilità e ricerca della qualità, la trasparenza del percorso produttivo, la sua “tracciabilità” diviene essa stessa caratteristica essenziale del prodotto.
Su questo forse conviene puntare: l’identità come vero diritto fondamentale.
